Corrupção no contexto de desenvolvimento
Como negociação e uma das formas mais comuns de relacionamento humano, o processo de negociação engloba varias características de transações comportamentais, incluindo umas das mais antigas – corrupções. Interações corruptas podem ser facilmente caracterizadas nos termos de negociação, quando os “atores” possuem interesses claros e usam de poder e persuasão para conseguir os resultados que buscam, pode ser visto como benéfico. Enquanto a maioria das analises a respeito de corrupção a consideram negativo para o crescimento econômico, boa governança e confiança do publico, o fato que corrupção opera como um processo de negociação deve ser irrelevante. Entretanto, esta relação pode ser a chave em desenvolver uma estratégia para combater corrupção.
Nos últimos dez anos, a comunidade internacional e vários paises industrializados tem focalizado atenção no problema de corrupção em paises cuja econômica esta em desenvolvimento – transição e tem “sofrido” para conceber estratégias anti corrupção que funcionem. Eles tem feito o objetivo de reduzir corrupção ou, pelo menos controlar o fenômeno a suprema prioridade. Enquanto o approach tradicional para reduzir e controlar corrupção tem sido para construir lei e reinforcar lei, experiência internacional tem mostrado que sozinhas, essas iniciativas tem somente um impacto provisório. Outros approaches precisam ser estimulados, incluindo reformas preventivas e educação publica – e outros públicos precisam ser mobilizados – incluindo a sociedade, o setor privado, e a mídia – para desenvolver uma compreensiva e efetiva estratégia anti corrupção. Esses approaches procuram reduzir as oportunidades de encontros corruptivos, criaram percepção nos cidadãos dos seus deveres para que eles possam se defender das ameaças e abusos de seus corruptos oficiais e desenvolver independentes organizações para monitorar o governo, aumentar transparência das operações governamentais fazer os oficiais responsáveis por suas ações.
Uma forma inotordoxa de tentar conceber a redução da corrupção e de focar os esforços no processo de negociação inerente a corrupção. Se a negociação puder ser removida da transação corrupta, talvez a corrupção pode ser revertida. O objetivo deste artigo e avaliar o papel que a negociação tem na típica transação corrupta e como os elementos de negociação podem ser desconstruidos para prevenir a negociação e portanto, a corrupção de ocorrer. A maior parte da literatura a respeito de negociação procura descobrir os fatores e as condições favoráveis a barganha efetiva:quais situações começam do processo de negociação, promover negociações, ou diminuir o progresso. (druckman, 1993;….). Em uma forma anormal de fazer esse roteiro, esse artigo procura entender o que e necessário para a negociação particularmente em casos onde a vulnerabilidade a atividade corrupta e alta. Desta forma, a eliminação da negociação pode se tornar um tema central em estratégias anti corruptivas nacionalmente e internacionalmente.
Corrupcao e desenvolvimento
Corrupção e um fenômeno mundial, mas mais comum em paises passando por momentos de transição ou modernização (Huntington, 1968; Kramer, 1999). Certamente, não se pode ser atento aos eventos de hoje sem levar em conta os relatórios de corrupção em ambos mundos desenvolvidos e em desenvolvimento. A grande destruição e mortes em recentes terremotos na Turquia e Índia não foram atribuídos a vontade de Deus, mas a corrupção perversa – onde e comum para inspetores do governo em fingir que não estão vendo violações no código de construção em retorno por propina de firmas de construção. Em Salt Lake City, um grande escândalo foi revelado e como propinas e presentes foram involvidos na seleção das locações para os jogos olímpicos. Em Bruxelas, chefes de departamento da Comissão Européia tiveram que ser afastados por causas de alegações de fraude e corrupção. Na Alemanha, antigo Chanceler Kohl e alegado em estar envolvido em um inexplicável contrato financeiro com seu partido político – fundos foram dados ao partido em troca de influencia política. Na Ucrânia, pesquisas mostram que 35 % das empresas pagam propinas freqüentemente, uma media de 6.5% da renda anual da empresa e paga em propinas como taxas não oficiais, e cerca de 30% de donos de imóveis reclamam que foram confortados com a mesma forma de corrupção todos os anos. Enquanto corrupção continua um fenômeno real e constante que aflinge paises, a diferença entre paises em desenvolvimento e desenvolvidos e o tamanho de instituições e processos que foram implementados em estados desenvolvidos para controlar e manter as oportunidades para corrupção sob controle.
Corrupção e uma das transações mais antigas conhecidas pela humanidade. Propina e inclusive mencionada no Salmo 15 de Davi, como um daqueles básicos ações que uma pessoa tem para “continuar mantendo seu ponto de vista.” Suas premissas são de que os cidadãos podem conseguir o que querem – legalmente ou não - - pagando um oficial que deveria proteger a lei e a vida em interesse publico. Mas corrupção e uma rua de duas mãos, pode ser iniciada por oficiais que usam sua posição para extorquir pagamentos e favores assim como por cidadãos para obter o que eles deveriam receber sem nenhuma taxa. Se as transações corruptas em fato ocorrem depois de serem iniciadas depende da ética, desespero, desejo de gratificação, e medo de punição de ambos lados da transação.
O que faz corrupção tão comum em desenvolvimento? Corrupção e mais que uma função de ambição pessoal ou predisposição cultural. Tende a prevalecer onde a regra de lei não e claramente elaborada e oficiais públicos tem um grande poder para agir, sob essas circunstancias, oficiais podem tomar decisões que beneficiem eles próprios, sem verificar adequadamente. Corrupção também trinfa quando oficiais não são considerados responsáveis e ha mínima transparência no processo de decisão. Iniciativas fracas e mal concebidas também fazem sociedades vulneráveis a corrupção – quando servidores públicos não são pagos um salário que os deixe viver, quando ha poucos prêmios por boa performance, e quando ha um pequeno medo de punicao por fazer algo errado. Paises com instituições fracas que são politizados demais e não podem forçar suas decisões são também mais vulneráveis as praticas corruptas. Quando ha uma falta de vontade política e comprometimento em fayor reformas entre os lideres na sociedade, corrupção prospera. Uma sociedade subdesenvolvida também contribui para corrupção, porque este e o setor da sociedade que deve servir como um corpo independente das operações e decisões governamentais, sem o ativo papel desse grupo, o governo pode continuar tendo suas ações não verificadas. Finalmente,em paises em desenvolvimento onde a lealdade dos cidadãos ao estado em estagio de formação e podem ser fortemente focalizadas em razoes pessoais, tribais ou de relações de clãs, corrupção no estado pode crescer.
O que faz corrupção tão oposta ao desenvolvimento? Primeiramente, corrupção prejudica as possibilidades de crescimento econômico. Corrupção afasta investimento privado do domestico e fontes estrangeiras que temem esses riscos, custos desconhecidos e a incomodarão envolvidos em sistemas altamente corruptos. Corrupção também encoraja o crescimento de uma economia de sombra, onde taxas e tarifas não são pagas ao estado mas em pagamentos não oficiais aos burocratas. Segundamente, corrupção reduz a habilidade do estado de governar. Enfraquece a regra de lei e substitui com uma personalizada e mutável grupo de relações informais. Também reduz a capacidade do governo de entregar serviços públicos de qualidade, com fundos sendo movidos do tesouro publico para os bolsos os oficiais corruptos, ha menos dinheiro disponível para prover os cidadãos com serviços que o governo deveria prover. Finalmente, a corrupção desmoraliza o publico e os resultados são uma total perda de confiança de que o governo esta la para servir as pessoas e desenvolver o pais.
Dados os prospectos dessas conseqüências negativas, doadores internacionais, assim como paises em desenvolvimento e transição tem se tornado extremamente sensíveis a existência e crescimento de corrupção e tem aspirado agressivamente no suporte de campanhas anti-corruptas. Falta de doadores fundos para desenvolvimento, especialmente em torno de grandes projetos de construção, tem causado que doadores sejam mais cautelosos em programas de empréstimo e tem resultado uma nova condição que requer que paises diagnostiquem seus problemas de corrupção e implementem estratégias ativas e reais anticorrupção antes que novos fundos sejam liberados.
Corrupção e Negociação
A definição geralmente aceita de corrupção é o uso indevido de uma repartição pública para benefício próprio. Um ato corrupto, de acordo com esta definição, envolve um abuso onde pelo menos uma das partes envolvidas é um funcionário público; um abuso cometido por um elemento do setor privado não é considerado corrupção, mas sim um ato criminal. O interesse pessoal é o principal motivador por trás de transações corruptas; ou o funcionário público está ativamente buscando beneficiar-se às custas do público ou um cidadão está oferecendo benefícios a um funcionário público para conseguir algum acesso especial ou renúncia de regulamentos.
A corrupção pode assumir diversas formas: suborno extorsão compra influenciada de favorecimento, nepotismo, fraude, apropriação, entre outras. Alguns atos corruptos se aproveitam do acesso privilegiado a recursos públicos e de decisões que funcionários do governo devem tomar como uma conseqüência natural de seus cargos. Estas ações podem não exigir que a outra parte cumpra seus objetivos, o funcionário público corrupto pode apenas fazer o que ele/ela quer. Mas muitas transações corruptas necessariamente envolvem alguém que dá algo e alguém que recebe algo; estas formas de corrupção envolvem negociação. A negociação como um processo é livre de valores, mas negociações de transações corruptas, que naturalmente lidam com ilegalidades, são perversas.
A transação corrupta é uma troca de custo/beneficio, acontecendo como uma negociação distributiva. Esta normalmente envolve partes que são desiguais nas suas posições de poder. Ou o funcionário público usa todo o seu poder para fornecer o que o cidadão deseja ou o cidadão usa o poder do dinheiro para influenciar o funcionário a prover um serviço público ou fazer vista grossa em relação a alguma atividade do cidadão.
Deste modo uma parte pode impor um custo ou beneficio à outra parte para obter um certo comportamento desejado. Beneficios são distribuídos na transação, para as duas partes – freqüentemente dinheiro ou um favor para obter um serviço sujeito à lei ou alguma dispensa ou serviço governamental.
Ampla discrição, responsabilidade limitada e transparência limitada em tomadas de decisões abrem a porta para práticas corruptas (USAD, 1999). A ampla discrição dá aos oficiais do governo a oportunidade de interpretar leis, regulamentos e processos e torna possível negociações em relação a como estes são utilizados. Responsabilidade limitada permite aos funcionários públicos praticamente total liberdade; eles podem negociar condições que permitem vantagens pessoais com um risco baixo de serem descobertos e punidos por ultrapassar a confiança pública. Transparência limitada oferece tanto ao funcionário público quanto ao seu parceiro de negociação o sigilo necessário para conduzir a sua transação extra-legal. O contrário de cada uma destas condições que tornam possível as negociações corruptas pode ser caracterizado como o efetivo respeito às leis. Em tais situações o que é esperado dos funcionários públicos é claramente descrito, a sua habilidade para interpretar é restrita, decisões tomadas no governo são previsiveis para todas as partes, e abertas para a inspeção de todos. Estas são circustâncias que reduzem o espaço para a negociação e, por esta razão, para a corrupção
Os alicerces das negociações corruptas.
Uma revisão analítica dos alicerces essenciais (Kremenyuk, 1991) de negociações corruptas pode apontar vulnerabilidade no processo.
Agentes e estrutura. Os agentes de negociações corruptas são os funcionários públicos e os cidadãos. Eles foram descritos em uma estrutura Diretor-Agente-Cliente para explicar o relacionamento de controle que pode tornar corrupto (Banfield, 1975; Rose-Ackerman, 1978; Klitgaard, 1988; Klitgaard, et al., 2000). O Diretor é o chefe de um departamento que é responsável por várias funções e serviços. O Agente é o burocrata encarregado de propriamente realizar funções e serviços específicos, e que interage diretamente com o público. O cliente é o cidadão ou empresário que busca um serviço ou permissão do governo, em particular, de um Agente. Com os controles adequados, mecanismos de responsabilidade final e processos transparentes, estes três atores podem interagir relativamente bem, pasando pedidos, informações e comentários entre eles, e realizando funções de maneira previsível de acordo com as leis e regulamentos. No entanto, em sistemas com ampla discrição e pouca transparência, podem existir muitas possibilidades para negociação, levando à corrupção nesta estrutura. Diretores podem selecionar Agentes baseados no favoritismo e nepotismo de modo que não há lealdade ao público em geral e os Agentes não se consideram servidores públicos. Agentes podem negociar para obter pagamentos extras não oficiais dos Clientes, para prestar serviços ou dar permissões pelas quais são responsáveis e então repassar parte destes pagamentos escada acima para os Diretores, como comissão. Agentes podem também ameaçar de atormentar Clientes se os pagamentos não forem feitos. Clientes também podem negociar com Agentes (ou seja, suborno) para conseguir tratamento especial ou para conseguir com que estes façam vista grossa para atividades ilegais.
Em uma pequisa com funcionários públicos de quatro países do Leste Europeu, Miller, et al. (1999) descobriu que estes aceditavam ser adequado esperar e/ou exigir suborno dos clientes. 60 por cento dos funcionários considerou correto aceitar suborno quando oferecido em troca de trabalho extra para resolver problemas de clientes. 15 por cento considerou correto pedir suborno. 53 por cento acreditou ser justo aceitar suborno para resolver problemas mais rapidamente do que o normal. A pergunta feita freqüentemente em uma negociação corrupta é: “quem é o corrupto?”. A questão gira em torno de quem detém a posição de poder mais forte e quem inicia a promessa corrupta ou ameaça. Estaria o funcionário público negando um serviço ou permissão legal se um suborno não é fornecido, conseqüentemente vitimizando o cidadão? Ou o cidadão é o agente corrupto, oferecendo suborno e favores aos funcionários do governo mal pagos que precisam deseperadamente aumentar a sua renda familiar? Ou os dois participantes são cúmplices por vontade própria, cada um compreendendo o sistema e como as coisas são realizadas? Miller conduziu pesquisas na Ucrânia, Bulgária, Eslováquia e República Tcheca em 1997 e 1998 para compreender estas relações de negociações. As suas evidências não concordaram com a alegação popular de que os cidadãos eram a fonte da corrupção, provocando funcionários públicos com subornos e favores. Na República Tcheca e Eslováquia as suas descobertas sugerem que os cidadãos não eram vitimas da corrupção oficial mas cúmplices - o público e os funcionários estavam trabalhando em conjunto para perpetuar o difundido sistemas de corrupção. Na Bulgária e na Ucrânia os cidadãos acreditam claramente que são as vitimas de funcionários públicos gananciosos. Em todos os casos se tratava de uma combinação de ganância do funcionário e da submissão e tolerância que perpetuava altos níveis de suborno. A dinâmica que motiva negociações corruptas entre o Diretor, o Agente e o Cliente depende de interresse pessoal. Onde o uso da lei é forte, respeitado e cumprido, os interresses pessoais são naturalmente limitados pela lei e a forte expectativa que transgressores serão descobertos e punidos. Mas onde o uso da lei é fraco os controles que cercam o interresse pessoal podem não estar presentes.
Auto-satisfação e poder prevalecem. Criando uma negociação corrupta, o funcionário público ou o cidadão podem pretender certos benefícios que seriam negados ou complicados caso contrário.
Processo. Corrupção é um contrato negociado implícito, e as vezes explícito, especificando o que cada parte se comprometeu a realizar, ou seja o “quid pro quo”. Normalmente é a reciprocidade de um serviço por um presente. O que, de fato, é o objeto deste tipo de negociação? Pode ser o tamanho e a natureza do suborno ou o tamanho e a natureza do que se obtém em troca do suborno. Em um levantamento da corrupção em Kharkiv, na Ucrânia no final de 1999 (Management Systems International, 2000) pechinchar o preço ficava claramente evidente. Dos cidadãos que disseram ter pago suborno, estes indicaram ter pago 28 por cento menos em relação ao que foi pedido pelo funcionário público! 10 por cento dos entrevistados indicam claramente que tentam negociar com os funcionários para tentar evitar pagar suborno ou para reduzir o preço.
Um levantamento feito com famílias, lojas e funcionários públicos na Romênia no inicio de 2000 (Management Systems International and World Bank, 2000) enfatiza o “quid pro quo” entre funcionários e cidadãos. Por exemplo o suborno é essencial para obter um melhor serviço de saúde ou para obter qualquer outro tipo de serviço. Igualmente, no setor educacional, subornos são um fator determinante para conseguir colocar as crianças na escola e obter notas melhores.
Entre funcionários públicos 37 por cento deles afirmaram ter recebido pequenos subornos nos últimos 12 meses; 11 por cento afirmaram ter recebido presentes caros ou grandes propinas mas 30 por cento indica que mesmo se as propinas são dadas e aceitas elas não são necessárias, se você tiver paciência, eles dizem, pode sobreviver sem pagar propina. Mas quando empresários responderam, 75 por cento disseram gastar mais de 6 por cento de suas horas de trabalho negociando com burocratas do governo, aumentando as oportunidades de oferta e recebimento de propina. Do ponto de vista dos empresários, o seu envolvimento na negociação corrupta não era voluntário. 41 por cento considerou que os funcionários públicos disseram esperar um suborno para acelerar a prestação de serviços ou receber um tratamento privilegiado.
Um número muito menor de empresários, 18 por cento, afirmaram ser os primeiros a iniciarem a negociação da corrupção, oferecendo suborno aos funcionários.
Se a situação de negociação é aceitável para umas das partes é também outra questão. A vítima pode ser capaz de resistir ao pedido de suborno através da espera ou buscando algum canal alternativo para obter o serviço desejado. O funcionário público ao qual é proposto o suborno pode ser capaz de resistir ao privilégio oferecido recorrendo à lei e mostrando que o risco de aceitar o suborno é grande demais.
Em ambos os casos, cada parte envolvida possui uma alternativa favorável em uma negociação.
Faz-se importante considerar diversos elementos quando se trata de corrupção, quais sejam: sigilo e tolerância à transação que envolve corrupção, confiança entre os envolvidos, e desenvolvimento de uma relação de dependência. O sigilo em uma negociação dessa natureza é o que a faz prosperar, uma vez que se o processo fosse conduzido publicamente, devido à ilegalidade que o caracteriza, ele teria sua existência extinta. Tolerância à prática da corrupção é outro fator que a faz perpetuar. As vítimas, ao mesmo tempo que condenam a tradição do suborno e da fraude, praticam-na publicamente (Miller, et al., 1998). Sendo a favor ou mesmo contra corrupção, eles continuam a praticá-la por não terem outra alternativa para lidarem com determinadas situações. Nos quatro países que foram pesquisado por Miller e seus colegas (1998), foi descoberto que de 62 a 91% da população analisada precisou subornar ou usar um contato que dispusesse de poder dentro de algum órgão público a fim de conseguir algo do governo gratuitamente em situações em que o pagamento se fazia obrigatório pela lei vigente. Algumas pessoas sugerem que somente quando a tolerância virar frustração, e quando esta se tornar indignação contra a prática da corrupção, poderá presenciar-se o fim da conformidade para com essa situação. Apenas dessa forma, a vontade política para efetivar reformas que controlarão a corrupção também se tornará realidade (Spector, 2000 a & b).
A confiança durante a transação é um elemento incerto em negócios nos quais a corrupção está envolvida. Será que haverá a prometida reciprocidade/cumplicidade quando há suborno? Você vai receber produto/serviço pelo qual está pagando? Há confiança entre ladrões? Confiança na outra parte envolvida é fundamental para a negociação continuar. Na pesquisa de Kharkiv (MS, 2000), 50% dos participantes responderam que eles acreditam que o suborno garante um serviço melhor e mais rápido. Entre esses participantes, quanto mais jovem a pessoa, maior a confiança depositada na outra parte durante a negociação. Da mesma forma não havendo suborno, acredita-se que o serviço não será realizado rapidamente (52%) ou que simplesmente que ele não será realizado (38%). Por outro lado, 30% dos entrevistados não estavam certos quanto à confiabilidade das negociações que envolvem corrupção, mas essas pessoas geralmente apresentavam menos experiência direta e pessoal com esse tipo de negócio.
Uma vez que o suborno é dado e que o serviço é realizado, há a possibilidade de se desenvolver uma relação de dependência entre o agente corruptor e a vítima no futuro, levando a situações semelhantes que da mesma forma demandarão suborno. O resultado de todo esse processo pode ser um aumento no valor da extorsão, aumentando cada vez mais o preço pago pelos serviços se uma fonte alternativa não for encontrada.
Estratégia: Como o poder é usado entre os negociadores corruptos para alcançar seus objetivos? É geralmente o funcionário público quem tem acesso ao serviço/permissão que o cidadão ou homem de negócios quer e em troca do qual esses se dispõem a prover suborno ou favores. Alguns funcionários públicos vêem seus cargos não como uma possibilidade de servir o governo e ajudar o cidadão, mas sim como uma forma de roubar e saquear o outro, situação que se perpetuará por toda sua carreira pública. Miller et al. (1998) descobriram que funcionários públicos que pedem suborno acabam recebendo o que pediram, ou seja, extorção funciona. Além disso, se funcionários do governo complicarem o processo, causando problemas desnecessários, atrasos ou complicações administrativas para os cidadãos, o suborno aumenta – os cidadãos reagem à pressão.
A partir da perspectiva do cidadão, é crença popular que corrupção e promover a corrupção é algo bom para os negócios. Esse processo lubrifica os rolamentos da máquina administrativa e ajuda os negócios a operarem efetivamente – licenças são obtidas prontamente e inspeções podem ser manipuladas através do desembolso de uma pequena quantia se comparada aos custos reais para se adequar aos regulamentos e padrões. Na verdade, algumas pesquisas têm indicado que no que se refere a cuidados de saúde em muitos países da Europa oriental e antiga União Soviética, se pagamentos extra-oficiais fossem eliminados, toda a infra-estrutura da saúde publica iria ruir. Assim, as estratégias usadas por pessoas físicas e jurídicas para corromper o sistema são vistas como elementos benéficos. Cidadãos que são pressionados a dar suborno freqüentemente concordam sem dificuldade e toleram a transação. Eles geralmente temem retaliação ou inconveniências, e não vêem outra forma de resolver a situação. Como uma forma de coerção, funcionários públicos podem complicar os processos para as pessoas, fazendo-as compactuarem com o suborno (George, 1991). Coerção funciona porque os cidadãos se sentem acuados, sem alternativas.
Acabando com Negociações que envolvem corrupção
Se negociações são o principal canal pelo qual a corrupção se manifesta, é lógico que torná-las mais difíceis ou impossíveis de serem conduzidas possam ser formas eficientes de reduzir tal processo. Como essa mudança pode se dar?
Reduzir o interesse próprio nas negociações. O interesse próprio que estimula as negociações pode ser contra-balanceado com outros fatores. Isso inibirá os motivos da negociação. Por exemplo:
* Reduzir a confiabilidade na dinâmica de negociações que envolvem corrupção: se não existir certeza de que o suborno garantirá o serviço/permissão/omissão da outra parte que está sendo buscado, o agente corruptor vai buscar alternativas para alcançar seus objetivos.
* Oferecer melhores alternativas em um acordo (BATNAs): se funcionários públicos acreditam que aceitar suborno resultará em prisão e punição severa, eles farão o possível para evitar seu envolvimento em tais situações. Se os cidadãos vítimas descobrirem que eles podem resistir e conseguir seu serviço/permissão em um prazo justo, eles provavelmente se recusarão a pagar subornos.
Re-estruturar a situação de negociação. Pode-se modificar a situação na qual as negociações que envolvem corrupção se dão, reduzindo assim a possibilidade para elas se concretizarem. Por exemplo:
* Aumentar a transparência: se todas as operações do governo, incluindo negociações entre funcionários públicos e cidadãos forem conduzidas abertamente, então será difícil, senão impossível, oferecer suborno ou extorquir pessoas.
* Aumentar a fiscalização de funcionários públicos: unidades de investigação interna dentro dos departamentos do governo podem ser estabelecidas para monitorar as atividades desses profissionais. Ou ainda, grupos independentes de auditoria podem ser formados para se assegurar acerca da contabilidade dos funcionários públicos. Esses grupos analisariam e exporiam as atividades desenvolvidas nos nichos públicos reduzindo as oportunidades para corrupção nesse ambiente.
* Reduzir contato pessoal direto: havendo redução de contato face-a-face entre funcionários públicos e cidadãos, isso reduzirá o número de oportunidades para corrupção. Isso poderia acontecer através do uso do correio ou da Internet para renovar licenças e obter registros, por exemplo. Desenvolver um centro no qual a pessoa física ou jurídica pudesse conseguir todas os serviços/permissões que precisa de uma só vez também se prestaria a esse fim.
* Reduzir o espaço para definição de critérios por parte do funcionário público: se as leis que regulam os processos fossem mais precisas, haveria menos situações nas quais funcionários públicos interpretam a lei da forma que mais lhes convém. Os processos administrativos se tornariam, dessa forma, mais previsíveis e claros para ambas as partes envolvidas. Assim, haveria menos detalhes para se negociar.
* Acabar com o impasse: negociações geralmente acontecem porque ambas as partes envolvidas acreditam que somente através da barganha podem alcançar seus objetivos, uma vez que se chegou a um impasse através do uso de outros meios. Se funcionários públicos e cidadãos puderem obter o que desejam usando os métodos normais indicados, não haverá impasses e todos alcançaram seus objetivos. Por exemplo, se leis, regulamentos e procedimentos para serviços do governo fossem claramente descritos e bem publicados não haveria a menor necessidade de discussão ou conversas particulares acerca de como eles serão implementados.
* Reduzir a intimidade entre funcionários públicos e cidadãos. Quando funcionários públicos e cidadãos têm intimidade um com o outro, chegarão a um acordo mais facilmente. Mas se funcionários públicos tiverem rotação de postos freqüentemente, a chance de interagir com o mesmo funcionário diminuirá mesmo que o cidadão necessite repetir uma rotina. Assim, é menos provável que as negociações comecem.
* Estabelecer alianças entre pessoas físicas e jurídicas a fim de monitorar as operações do governo: tais alianças aumentarão o poder da sociedade civil perante o governo. Dessa forma o cidadão não mais permanecerá numa situação inferior nas negociações.
Conclusões
Nenhum país encontrou uma forma confiável de escapar da corrupção. Todavia, alguns encontraram formas de reduzir as oportunidades que levam a ela. Acabar com os fatores que causam a corrupção parece ser um meio direto e apropriado para exterminá-la.
Prever o risco de negociações que envolvem corrupção. A previsão dos riscos e custos dessas negociações são essênciais para mudar essa estrutura de incentivo a corrupção que foi criada. As partes envolvidas devem saber que há conseqüências negativas que não atenderão aos seus interesses.
Mudar os processos e fatores que propiciam para a corrupção. A literatura acerca da negociação identificou fatores situacionais que geralmente ajudam a promover e sustentar negociatas. É necessário estabelecer condições não favoráveis que tornem negociações improváveis. Processos podem ser estruturados também no sentido de extinguir fatores que propiciam as negociações.
Mudar estruturas e instituições. Certas estruturas e instituições podem ser estabelecidas a fim de mudar as relações de poder e a tornar públicos processos nos quais negociações acontecem, tornando o ambiente não favorável a elas.
O que pode ser feito no que se refere à pesquisa? Simulações podem ser conduzidas em laboratório para testar os efeitos da eliminação da negociação no processo de corrupção. Tais simulações podem procurar novas formas de desfazer a dinâmica natural que leva à negociata através do controle de diferentes situações e condições. Agências como a Agência Americana para desenvolvimento internacional pode lançar projetos pilotos nesse campo para determinar se a redução da negociação é uma abordagem que possibilitará o fim da corrupção.
Mais de uma década de trabalho duro foi gasta com experimentos acerca das abordagens que podem reduzir a corrupção e seus efeitos em países em desenvolvimento ou em fase de transição. Algumas abordagens têm se mostrado mais efetivas, outras não. Mas até agora, nem um caminho foi identificado para se combater a corrupção. Lidar com o processo de negociação para torná-lo menos interessante a participantes em potencial parece ser a forma mais simples e direta de controlar o problema. Tal questão merece pesquisa e experimentação mais aprofundadas.
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Como negociação e uma das formas mais comuns de relacionamento humano, o processo de negociação engloba varias características de transações comportamentais, incluindo umas das mais antigas – corrupções. Interações corruptas podem ser facilmente caracterizadas nos termos de negociação, quando os “atores” possuem interesses claros e usam de poder e persuasão para conseguir os resultados que buscam, pode ser visto como benéfico. Enquanto a maioria das analises a respeito de corrupção a consideram negativo para o crescimento econômico, boa governança e confiança do publico, o fato que corrupção opera como um processo de negociação deve ser irrelevante. Entretanto, esta relação pode ser a chave em desenvolver uma estratégia para combater corrupção.
Nos últimos dez anos, a comunidade internacional e vários paises industrializados tem focalizado atenção no problema de corrupção em paises cuja econômica esta em desenvolvimento – transição e tem “sofrido” para conceber estratégias anti corrupção que funcionem. Eles tem feito o objetivo de reduzir corrupção ou, pelo menos controlar o fenômeno a suprema prioridade. Enquanto o approach tradicional para reduzir e controlar corrupção tem sido para construir lei e reinforcar lei, experiência internacional tem mostrado que sozinhas, essas iniciativas tem somente um impacto provisório. Outros approaches precisam ser estimulados, incluindo reformas preventivas e educação publica – e outros públicos precisam ser mobilizados – incluindo a sociedade, o setor privado, e a mídia – para desenvolver uma compreensiva e efetiva estratégia anti corrupção. Esses approaches procuram reduzir as oportunidades de encontros corruptivos, criaram percepção nos cidadãos dos seus deveres para que eles possam se defender das ameaças e abusos de seus corruptos oficiais e desenvolver independentes organizações para monitorar o governo, aumentar transparência das operações governamentais fazer os oficiais responsáveis por suas ações.
Uma forma inotordoxa de tentar conceber a redução da corrupção e de focar os esforços no processo de negociação inerente a corrupção. Se a negociação puder ser removida da transação corrupta, talvez a corrupção pode ser revertida. O objetivo deste artigo e avaliar o papel que a negociação tem na típica transação corrupta e como os elementos de negociação podem ser desconstruidos para prevenir a negociação e portanto, a corrupção de ocorrer. A maior parte da literatura a respeito de negociação procura descobrir os fatores e as condições favoráveis a barganha efetiva:quais situações começam do processo de negociação, promover negociações, ou diminuir o progresso. (druckman, 1993;….). Em uma forma anormal de fazer esse roteiro, esse artigo procura entender o que e necessário para a negociação particularmente em casos onde a vulnerabilidade a atividade corrupta e alta. Desta forma, a eliminação da negociação pode se tornar um tema central em estratégias anti corruptivas nacionalmente e internacionalmente.
Corrupcao e desenvolvimento
Corrupção e um fenômeno mundial, mas mais comum em paises passando por momentos de transição ou modernização (Huntington, 1968; Kramer, 1999). Certamente, não se pode ser atento aos eventos de hoje sem levar em conta os relatórios de corrupção em ambos mundos desenvolvidos e em desenvolvimento. A grande destruição e mortes em recentes terremotos na Turquia e Índia não foram atribuídos a vontade de Deus, mas a corrupção perversa – onde e comum para inspetores do governo em fingir que não estão vendo violações no código de construção em retorno por propina de firmas de construção. Em Salt Lake City, um grande escândalo foi revelado e como propinas e presentes foram involvidos na seleção das locações para os jogos olímpicos. Em Bruxelas, chefes de departamento da Comissão Européia tiveram que ser afastados por causas de alegações de fraude e corrupção. Na Alemanha, antigo Chanceler Kohl e alegado em estar envolvido em um inexplicável contrato financeiro com seu partido político – fundos foram dados ao partido em troca de influencia política. Na Ucrânia, pesquisas mostram que 35 % das empresas pagam propinas freqüentemente, uma media de 6.5% da renda anual da empresa e paga em propinas como taxas não oficiais, e cerca de 30% de donos de imóveis reclamam que foram confortados com a mesma forma de corrupção todos os anos. Enquanto corrupção continua um fenômeno real e constante que aflinge paises, a diferença entre paises em desenvolvimento e desenvolvidos e o tamanho de instituições e processos que foram implementados em estados desenvolvidos para controlar e manter as oportunidades para corrupção sob controle.
Corrupção e uma das transações mais antigas conhecidas pela humanidade. Propina e inclusive mencionada no Salmo 15 de Davi, como um daqueles básicos ações que uma pessoa tem para “continuar mantendo seu ponto de vista.” Suas premissas são de que os cidadãos podem conseguir o que querem – legalmente ou não - - pagando um oficial que deveria proteger a lei e a vida em interesse publico. Mas corrupção e uma rua de duas mãos, pode ser iniciada por oficiais que usam sua posição para extorquir pagamentos e favores assim como por cidadãos para obter o que eles deveriam receber sem nenhuma taxa. Se as transações corruptas em fato ocorrem depois de serem iniciadas depende da ética, desespero, desejo de gratificação, e medo de punição de ambos lados da transação.
O que faz corrupção tão comum em desenvolvimento? Corrupção e mais que uma função de ambição pessoal ou predisposição cultural. Tende a prevalecer onde a regra de lei não e claramente elaborada e oficiais públicos tem um grande poder para agir, sob essas circunstancias, oficiais podem tomar decisões que beneficiem eles próprios, sem verificar adequadamente. Corrupção também trinfa quando oficiais não são considerados responsáveis e ha mínima transparência no processo de decisão. Iniciativas fracas e mal concebidas também fazem sociedades vulneráveis a corrupção – quando servidores públicos não são pagos um salário que os deixe viver, quando ha poucos prêmios por boa performance, e quando ha um pequeno medo de punicao por fazer algo errado. Paises com instituições fracas que são politizados demais e não podem forçar suas decisões são também mais vulneráveis as praticas corruptas. Quando ha uma falta de vontade política e comprometimento em fayor reformas entre os lideres na sociedade, corrupção prospera. Uma sociedade subdesenvolvida também contribui para corrupção, porque este e o setor da sociedade que deve servir como um corpo independente das operações e decisões governamentais, sem o ativo papel desse grupo, o governo pode continuar tendo suas ações não verificadas. Finalmente,em paises em desenvolvimento onde a lealdade dos cidadãos ao estado em estagio de formação e podem ser fortemente focalizadas em razoes pessoais, tribais ou de relações de clãs, corrupção no estado pode crescer.
O que faz corrupção tão oposta ao desenvolvimento? Primeiramente, corrupção prejudica as possibilidades de crescimento econômico. Corrupção afasta investimento privado do domestico e fontes estrangeiras que temem esses riscos, custos desconhecidos e a incomodarão envolvidos em sistemas altamente corruptos. Corrupção também encoraja o crescimento de uma economia de sombra, onde taxas e tarifas não são pagas ao estado mas em pagamentos não oficiais aos burocratas. Segundamente, corrupção reduz a habilidade do estado de governar. Enfraquece a regra de lei e substitui com uma personalizada e mutável grupo de relações informais. Também reduz a capacidade do governo de entregar serviços públicos de qualidade, com fundos sendo movidos do tesouro publico para os bolsos os oficiais corruptos, ha menos dinheiro disponível para prover os cidadãos com serviços que o governo deveria prover. Finalmente, a corrupção desmoraliza o publico e os resultados são uma total perda de confiança de que o governo esta la para servir as pessoas e desenvolver o pais.
Dados os prospectos dessas conseqüências negativas, doadores internacionais, assim como paises em desenvolvimento e transição tem se tornado extremamente sensíveis a existência e crescimento de corrupção e tem aspirado agressivamente no suporte de campanhas anti-corruptas. Falta de doadores fundos para desenvolvimento, especialmente em torno de grandes projetos de construção, tem causado que doadores sejam mais cautelosos em programas de empréstimo e tem resultado uma nova condição que requer que paises diagnostiquem seus problemas de corrupção e implementem estratégias ativas e reais anticorrupção antes que novos fundos sejam liberados.
Corrupção e Negociação
A definição geralmente aceita de corrupção é o uso indevido de uma repartição pública para benefício próprio. Um ato corrupto, de acordo com esta definição, envolve um abuso onde pelo menos uma das partes envolvidas é um funcionário público; um abuso cometido por um elemento do setor privado não é considerado corrupção, mas sim um ato criminal. O interesse pessoal é o principal motivador por trás de transações corruptas; ou o funcionário público está ativamente buscando beneficiar-se às custas do público ou um cidadão está oferecendo benefícios a um funcionário público para conseguir algum acesso especial ou renúncia de regulamentos.
A corrupção pode assumir diversas formas: suborno extorsão compra influenciada de favorecimento, nepotismo, fraude, apropriação, entre outras. Alguns atos corruptos se aproveitam do acesso privilegiado a recursos públicos e de decisões que funcionários do governo devem tomar como uma conseqüência natural de seus cargos. Estas ações podem não exigir que a outra parte cumpra seus objetivos, o funcionário público corrupto pode apenas fazer o que ele/ela quer. Mas muitas transações corruptas necessariamente envolvem alguém que dá algo e alguém que recebe algo; estas formas de corrupção envolvem negociação. A negociação como um processo é livre de valores, mas negociações de transações corruptas, que naturalmente lidam com ilegalidades, são perversas.
A transação corrupta é uma troca de custo/beneficio, acontecendo como uma negociação distributiva. Esta normalmente envolve partes que são desiguais nas suas posições de poder. Ou o funcionário público usa todo o seu poder para fornecer o que o cidadão deseja ou o cidadão usa o poder do dinheiro para influenciar o funcionário a prover um serviço público ou fazer vista grossa em relação a alguma atividade do cidadão.
Deste modo uma parte pode impor um custo ou beneficio à outra parte para obter um certo comportamento desejado. Beneficios são distribuídos na transação, para as duas partes – freqüentemente dinheiro ou um favor para obter um serviço sujeito à lei ou alguma dispensa ou serviço governamental.
Ampla discrição, responsabilidade limitada e transparência limitada em tomadas de decisões abrem a porta para práticas corruptas (USAD, 1999). A ampla discrição dá aos oficiais do governo a oportunidade de interpretar leis, regulamentos e processos e torna possível negociações em relação a como estes são utilizados. Responsabilidade limitada permite aos funcionários públicos praticamente total liberdade; eles podem negociar condições que permitem vantagens pessoais com um risco baixo de serem descobertos e punidos por ultrapassar a confiança pública. Transparência limitada oferece tanto ao funcionário público quanto ao seu parceiro de negociação o sigilo necessário para conduzir a sua transação extra-legal. O contrário de cada uma destas condições que tornam possível as negociações corruptas pode ser caracterizado como o efetivo respeito às leis. Em tais situações o que é esperado dos funcionários públicos é claramente descrito, a sua habilidade para interpretar é restrita, decisões tomadas no governo são previsiveis para todas as partes, e abertas para a inspeção de todos. Estas são circustâncias que reduzem o espaço para a negociação e, por esta razão, para a corrupção
Os alicerces das negociações corruptas.
Uma revisão analítica dos alicerces essenciais (Kremenyuk, 1991) de negociações corruptas pode apontar vulnerabilidade no processo.
Agentes e estrutura. Os agentes de negociações corruptas são os funcionários públicos e os cidadãos. Eles foram descritos em uma estrutura Diretor-Agente-Cliente para explicar o relacionamento de controle que pode tornar corrupto (Banfield, 1975; Rose-Ackerman, 1978; Klitgaard, 1988; Klitgaard, et al., 2000). O Diretor é o chefe de um departamento que é responsável por várias funções e serviços. O Agente é o burocrata encarregado de propriamente realizar funções e serviços específicos, e que interage diretamente com o público. O cliente é o cidadão ou empresário que busca um serviço ou permissão do governo, em particular, de um Agente. Com os controles adequados, mecanismos de responsabilidade final e processos transparentes, estes três atores podem interagir relativamente bem, pasando pedidos, informações e comentários entre eles, e realizando funções de maneira previsível de acordo com as leis e regulamentos. No entanto, em sistemas com ampla discrição e pouca transparência, podem existir muitas possibilidades para negociação, levando à corrupção nesta estrutura. Diretores podem selecionar Agentes baseados no favoritismo e nepotismo de modo que não há lealdade ao público em geral e os Agentes não se consideram servidores públicos. Agentes podem negociar para obter pagamentos extras não oficiais dos Clientes, para prestar serviços ou dar permissões pelas quais são responsáveis e então repassar parte destes pagamentos escada acima para os Diretores, como comissão. Agentes podem também ameaçar de atormentar Clientes se os pagamentos não forem feitos. Clientes também podem negociar com Agentes (ou seja, suborno) para conseguir tratamento especial ou para conseguir com que estes façam vista grossa para atividades ilegais.
Em uma pequisa com funcionários públicos de quatro países do Leste Europeu, Miller, et al. (1999) descobriu que estes aceditavam ser adequado esperar e/ou exigir suborno dos clientes. 60 por cento dos funcionários considerou correto aceitar suborno quando oferecido em troca de trabalho extra para resolver problemas de clientes. 15 por cento considerou correto pedir suborno. 53 por cento acreditou ser justo aceitar suborno para resolver problemas mais rapidamente do que o normal. A pergunta feita freqüentemente em uma negociação corrupta é: “quem é o corrupto?”. A questão gira em torno de quem detém a posição de poder mais forte e quem inicia a promessa corrupta ou ameaça. Estaria o funcionário público negando um serviço ou permissão legal se um suborno não é fornecido, conseqüentemente vitimizando o cidadão? Ou o cidadão é o agente corrupto, oferecendo suborno e favores aos funcionários do governo mal pagos que precisam deseperadamente aumentar a sua renda familiar? Ou os dois participantes são cúmplices por vontade própria, cada um compreendendo o sistema e como as coisas são realizadas? Miller conduziu pesquisas na Ucrânia, Bulgária, Eslováquia e República Tcheca em 1997 e 1998 para compreender estas relações de negociações. As suas evidências não concordaram com a alegação popular de que os cidadãos eram a fonte da corrupção, provocando funcionários públicos com subornos e favores. Na República Tcheca e Eslováquia as suas descobertas sugerem que os cidadãos não eram vitimas da corrupção oficial mas cúmplices - o público e os funcionários estavam trabalhando em conjunto para perpetuar o difundido sistemas de corrupção. Na Bulgária e na Ucrânia os cidadãos acreditam claramente que são as vitimas de funcionários públicos gananciosos. Em todos os casos se tratava de uma combinação de ganância do funcionário e da submissão e tolerância que perpetuava altos níveis de suborno. A dinâmica que motiva negociações corruptas entre o Diretor, o Agente e o Cliente depende de interresse pessoal. Onde o uso da lei é forte, respeitado e cumprido, os interresses pessoais são naturalmente limitados pela lei e a forte expectativa que transgressores serão descobertos e punidos. Mas onde o uso da lei é fraco os controles que cercam o interresse pessoal podem não estar presentes.
Auto-satisfação e poder prevalecem. Criando uma negociação corrupta, o funcionário público ou o cidadão podem pretender certos benefícios que seriam negados ou complicados caso contrário.
Processo. Corrupção é um contrato negociado implícito, e as vezes explícito, especificando o que cada parte se comprometeu a realizar, ou seja o “quid pro quo”. Normalmente é a reciprocidade de um serviço por um presente. O que, de fato, é o objeto deste tipo de negociação? Pode ser o tamanho e a natureza do suborno ou o tamanho e a natureza do que se obtém em troca do suborno. Em um levantamento da corrupção em Kharkiv, na Ucrânia no final de 1999 (Management Systems International, 2000) pechinchar o preço ficava claramente evidente. Dos cidadãos que disseram ter pago suborno, estes indicaram ter pago 28 por cento menos em relação ao que foi pedido pelo funcionário público! 10 por cento dos entrevistados indicam claramente que tentam negociar com os funcionários para tentar evitar pagar suborno ou para reduzir o preço.
Um levantamento feito com famílias, lojas e funcionários públicos na Romênia no inicio de 2000 (Management Systems International and World Bank, 2000) enfatiza o “quid pro quo” entre funcionários e cidadãos. Por exemplo o suborno é essencial para obter um melhor serviço de saúde ou para obter qualquer outro tipo de serviço. Igualmente, no setor educacional, subornos são um fator determinante para conseguir colocar as crianças na escola e obter notas melhores.
Entre funcionários públicos 37 por cento deles afirmaram ter recebido pequenos subornos nos últimos 12 meses; 11 por cento afirmaram ter recebido presentes caros ou grandes propinas mas 30 por cento indica que mesmo se as propinas são dadas e aceitas elas não são necessárias, se você tiver paciência, eles dizem, pode sobreviver sem pagar propina. Mas quando empresários responderam, 75 por cento disseram gastar mais de 6 por cento de suas horas de trabalho negociando com burocratas do governo, aumentando as oportunidades de oferta e recebimento de propina. Do ponto de vista dos empresários, o seu envolvimento na negociação corrupta não era voluntário. 41 por cento considerou que os funcionários públicos disseram esperar um suborno para acelerar a prestação de serviços ou receber um tratamento privilegiado.
Um número muito menor de empresários, 18 por cento, afirmaram ser os primeiros a iniciarem a negociação da corrupção, oferecendo suborno aos funcionários.
Se a situação de negociação é aceitável para umas das partes é também outra questão. A vítima pode ser capaz de resistir ao pedido de suborno através da espera ou buscando algum canal alternativo para obter o serviço desejado. O funcionário público ao qual é proposto o suborno pode ser capaz de resistir ao privilégio oferecido recorrendo à lei e mostrando que o risco de aceitar o suborno é grande demais.
Em ambos os casos, cada parte envolvida possui uma alternativa favorável em uma negociação.
Faz-se importante considerar diversos elementos quando se trata de corrupção, quais sejam: sigilo e tolerância à transação que envolve corrupção, confiança entre os envolvidos, e desenvolvimento de uma relação de dependência. O sigilo em uma negociação dessa natureza é o que a faz prosperar, uma vez que se o processo fosse conduzido publicamente, devido à ilegalidade que o caracteriza, ele teria sua existência extinta. Tolerância à prática da corrupção é outro fator que a faz perpetuar. As vítimas, ao mesmo tempo que condenam a tradição do suborno e da fraude, praticam-na publicamente (Miller, et al., 1998). Sendo a favor ou mesmo contra corrupção, eles continuam a praticá-la por não terem outra alternativa para lidarem com determinadas situações. Nos quatro países que foram pesquisado por Miller e seus colegas (1998), foi descoberto que de 62 a 91% da população analisada precisou subornar ou usar um contato que dispusesse de poder dentro de algum órgão público a fim de conseguir algo do governo gratuitamente em situações em que o pagamento se fazia obrigatório pela lei vigente. Algumas pessoas sugerem que somente quando a tolerância virar frustração, e quando esta se tornar indignação contra a prática da corrupção, poderá presenciar-se o fim da conformidade para com essa situação. Apenas dessa forma, a vontade política para efetivar reformas que controlarão a corrupção também se tornará realidade (Spector, 2000 a & b).
A confiança durante a transação é um elemento incerto em negócios nos quais a corrupção está envolvida. Será que haverá a prometida reciprocidade/cumplicidade quando há suborno? Você vai receber produto/serviço pelo qual está pagando? Há confiança entre ladrões? Confiança na outra parte envolvida é fundamental para a negociação continuar. Na pesquisa de Kharkiv (MS, 2000), 50% dos participantes responderam que eles acreditam que o suborno garante um serviço melhor e mais rápido. Entre esses participantes, quanto mais jovem a pessoa, maior a confiança depositada na outra parte durante a negociação. Da mesma forma não havendo suborno, acredita-se que o serviço não será realizado rapidamente (52%) ou que simplesmente que ele não será realizado (38%). Por outro lado, 30% dos entrevistados não estavam certos quanto à confiabilidade das negociações que envolvem corrupção, mas essas pessoas geralmente apresentavam menos experiência direta e pessoal com esse tipo de negócio.
Uma vez que o suborno é dado e que o serviço é realizado, há a possibilidade de se desenvolver uma relação de dependência entre o agente corruptor e a vítima no futuro, levando a situações semelhantes que da mesma forma demandarão suborno. O resultado de todo esse processo pode ser um aumento no valor da extorsão, aumentando cada vez mais o preço pago pelos serviços se uma fonte alternativa não for encontrada.
Estratégia: Como o poder é usado entre os negociadores corruptos para alcançar seus objetivos? É geralmente o funcionário público quem tem acesso ao serviço/permissão que o cidadão ou homem de negócios quer e em troca do qual esses se dispõem a prover suborno ou favores. Alguns funcionários públicos vêem seus cargos não como uma possibilidade de servir o governo e ajudar o cidadão, mas sim como uma forma de roubar e saquear o outro, situação que se perpetuará por toda sua carreira pública. Miller et al. (1998) descobriram que funcionários públicos que pedem suborno acabam recebendo o que pediram, ou seja, extorção funciona. Além disso, se funcionários do governo complicarem o processo, causando problemas desnecessários, atrasos ou complicações administrativas para os cidadãos, o suborno aumenta – os cidadãos reagem à pressão.
A partir da perspectiva do cidadão, é crença popular que corrupção e promover a corrupção é algo bom para os negócios. Esse processo lubrifica os rolamentos da máquina administrativa e ajuda os negócios a operarem efetivamente – licenças são obtidas prontamente e inspeções podem ser manipuladas através do desembolso de uma pequena quantia se comparada aos custos reais para se adequar aos regulamentos e padrões. Na verdade, algumas pesquisas têm indicado que no que se refere a cuidados de saúde em muitos países da Europa oriental e antiga União Soviética, se pagamentos extra-oficiais fossem eliminados, toda a infra-estrutura da saúde publica iria ruir. Assim, as estratégias usadas por pessoas físicas e jurídicas para corromper o sistema são vistas como elementos benéficos. Cidadãos que são pressionados a dar suborno freqüentemente concordam sem dificuldade e toleram a transação. Eles geralmente temem retaliação ou inconveniências, e não vêem outra forma de resolver a situação. Como uma forma de coerção, funcionários públicos podem complicar os processos para as pessoas, fazendo-as compactuarem com o suborno (George, 1991). Coerção funciona porque os cidadãos se sentem acuados, sem alternativas.
Acabando com Negociações que envolvem corrupção
Se negociações são o principal canal pelo qual a corrupção se manifesta, é lógico que torná-las mais difíceis ou impossíveis de serem conduzidas possam ser formas eficientes de reduzir tal processo. Como essa mudança pode se dar?
Reduzir o interesse próprio nas negociações. O interesse próprio que estimula as negociações pode ser contra-balanceado com outros fatores. Isso inibirá os motivos da negociação. Por exemplo:
* Reduzir a confiabilidade na dinâmica de negociações que envolvem corrupção: se não existir certeza de que o suborno garantirá o serviço/permissão/omissão da outra parte que está sendo buscado, o agente corruptor vai buscar alternativas para alcançar seus objetivos.
* Oferecer melhores alternativas em um acordo (BATNAs): se funcionários públicos acreditam que aceitar suborno resultará em prisão e punição severa, eles farão o possível para evitar seu envolvimento em tais situações. Se os cidadãos vítimas descobrirem que eles podem resistir e conseguir seu serviço/permissão em um prazo justo, eles provavelmente se recusarão a pagar subornos.
Re-estruturar a situação de negociação. Pode-se modificar a situação na qual as negociações que envolvem corrupção se dão, reduzindo assim a possibilidade para elas se concretizarem. Por exemplo:
* Aumentar a transparência: se todas as operações do governo, incluindo negociações entre funcionários públicos e cidadãos forem conduzidas abertamente, então será difícil, senão impossível, oferecer suborno ou extorquir pessoas.
* Aumentar a fiscalização de funcionários públicos: unidades de investigação interna dentro dos departamentos do governo podem ser estabelecidas para monitorar as atividades desses profissionais. Ou ainda, grupos independentes de auditoria podem ser formados para se assegurar acerca da contabilidade dos funcionários públicos. Esses grupos analisariam e exporiam as atividades desenvolvidas nos nichos públicos reduzindo as oportunidades para corrupção nesse ambiente.
* Reduzir contato pessoal direto: havendo redução de contato face-a-face entre funcionários públicos e cidadãos, isso reduzirá o número de oportunidades para corrupção. Isso poderia acontecer através do uso do correio ou da Internet para renovar licenças e obter registros, por exemplo. Desenvolver um centro no qual a pessoa física ou jurídica pudesse conseguir todas os serviços/permissões que precisa de uma só vez também se prestaria a esse fim.
* Reduzir o espaço para definição de critérios por parte do funcionário público: se as leis que regulam os processos fossem mais precisas, haveria menos situações nas quais funcionários públicos interpretam a lei da forma que mais lhes convém. Os processos administrativos se tornariam, dessa forma, mais previsíveis e claros para ambas as partes envolvidas. Assim, haveria menos detalhes para se negociar.
* Acabar com o impasse: negociações geralmente acontecem porque ambas as partes envolvidas acreditam que somente através da barganha podem alcançar seus objetivos, uma vez que se chegou a um impasse através do uso de outros meios. Se funcionários públicos e cidadãos puderem obter o que desejam usando os métodos normais indicados, não haverá impasses e todos alcançaram seus objetivos. Por exemplo, se leis, regulamentos e procedimentos para serviços do governo fossem claramente descritos e bem publicados não haveria a menor necessidade de discussão ou conversas particulares acerca de como eles serão implementados.
* Reduzir a intimidade entre funcionários públicos e cidadãos. Quando funcionários públicos e cidadãos têm intimidade um com o outro, chegarão a um acordo mais facilmente. Mas se funcionários públicos tiverem rotação de postos freqüentemente, a chance de interagir com o mesmo funcionário diminuirá mesmo que o cidadão necessite repetir uma rotina. Assim, é menos provável que as negociações comecem.
* Estabelecer alianças entre pessoas físicas e jurídicas a fim de monitorar as operações do governo: tais alianças aumentarão o poder da sociedade civil perante o governo. Dessa forma o cidadão não mais permanecerá numa situação inferior nas negociações.
Conclusões
Nenhum país encontrou uma forma confiável de escapar da corrupção. Todavia, alguns encontraram formas de reduzir as oportunidades que levam a ela. Acabar com os fatores que causam a corrupção parece ser um meio direto e apropriado para exterminá-la.
Prever o risco de negociações que envolvem corrupção. A previsão dos riscos e custos dessas negociações são essênciais para mudar essa estrutura de incentivo a corrupção que foi criada. As partes envolvidas devem saber que há conseqüências negativas que não atenderão aos seus interesses.
Mudar os processos e fatores que propiciam para a corrupção. A literatura acerca da negociação identificou fatores situacionais que geralmente ajudam a promover e sustentar negociatas. É necessário estabelecer condições não favoráveis que tornem negociações improváveis. Processos podem ser estruturados também no sentido de extinguir fatores que propiciam as negociações.
Mudar estruturas e instituições. Certas estruturas e instituições podem ser estabelecidas a fim de mudar as relações de poder e a tornar públicos processos nos quais negociações acontecem, tornando o ambiente não favorável a elas.
O que pode ser feito no que se refere à pesquisa? Simulações podem ser conduzidas em laboratório para testar os efeitos da eliminação da negociação no processo de corrupção. Tais simulações podem procurar novas formas de desfazer a dinâmica natural que leva à negociata através do controle de diferentes situações e condições. Agências como a Agência Americana para desenvolvimento internacional pode lançar projetos pilotos nesse campo para determinar se a redução da negociação é uma abordagem que possibilitará o fim da corrupção.
Mais de uma década de trabalho duro foi gasta com experimentos acerca das abordagens que podem reduzir a corrupção e seus efeitos em países em desenvolvimento ou em fase de transição. Algumas abordagens têm se mostrado mais efetivas, outras não. Mas até agora, nem um caminho foi identificado para se combater a corrupção. Lidar com o processo de negociação para torná-lo menos interessante a participantes em potencial parece ser a forma mais simples e direta de controlar o problema. Tal questão merece pesquisa e experimentação mais aprofundadas.
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Autor: Bertram I. Specto
Autor: Bertram I. Specto
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Integrantes do Grupo: Fernando Roman, Rafael Barcellos Gay e Bruno Pauletti Olson.
Integrantes do Grupo: Fernando Roman, Rafael Barcellos Gay e Bruno Pauletti Olson.
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